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Die EU und das Problem der demokratischen Repräsentation

Was ist politische Repräsentation?

Der Begriff der Repräsentation scheint in der modernen repräsentativen Demokratie den Status nichthintergehbarer Selbstverständlichkeit zu genießen. Was aber ist politische Repräsentation? Es lassen sich zwei Bedeutungen feststellen. Erstens bedeutet Repräsentation: Konstitution, Verkörperung oder Personifizierung eines Gemeinwesens in einem Oberhaupt oder übergeordneten Gremium. Repräsentieren heißt in diesem Sinn „stehen für“ oder „darstellen“. Zweitens bedeutet Repräsentation auch „stellvertretendes Handeln“. Unter Berufung auf das Stellvertreterprinzip der Repräsentation wird eine politische Zurechnung konstituiert und eine Ermächtigung in Anspruch genommen, im Namen des ganzen Gemeinwesens und für das ganze Gemeinweisen bindende Aussagen zu machen. Repräsentieren heißt dann „handeln für“ oder „entscheiden für“. 
Im Rahmen der Zusammenfügung der genannten Bedeutungen von Repräsentation als Darstellung und als stellvertretendes Handeln/Entscheiden hat sich seit den spätmittelalterlichen Konzilien in West­europa eine Entwicklung akzentuiert, in der sich der Legitimitätsanspruch vom Oberhaupt auf die durch Wahlen bestimmten Vertretungsorgane, welche für das ganze Gemeinwesen bindende Verpflichtungen festsetzen können, verlagert hat. Dieser Legitimitätsanspruch einer Vertretungskörperschaft setzte sich im Verlauf der Jahrhunderte durch. Die konsequente Anwendung des Kriteriums der freien, geheimen und befristeten Wahl der Vertretungskörperschaft durch die Mitglieder des Gemeinwesens bedeutete den eigentlichen Durchbruch zum demokratischen Verständnis von Repräsentation im Sinn des modernen Parlamentarismus. Dieser bildet auch heute noch das Fundament der politischen Repräsentation und der repräsentativen Demokratie.

Beachtet man Hannah Pitkins einflussreiche Definition: „Representation, taken generally, means the making present in some sense of something, which nevertheless is not present literally or in fact“ (10, S. 9) wird deutlich, dass durch diese theoretische Bestimmung der wichtige Aspekt des Ermächtigungsanspruchs nicht enthalten ist. Zwischen den politischen Vertretern und den zu Vertretenden besteht aber ein Verhältnis der politischen Zurechnung und Autorisierung, für alle bindende Gesetze zu beschließen. Es geht nicht um die Vergegenwärtigung oder Abbildung einer abwesenden Dinglichkeit. Die politischen Repräsentanten machen weder direkt die Personen oder deren Willen gegenwärtig, noch nehmen sie Interessen der zu Vertretenden direkt und im Übertragungsmaßstab eins zu eins wahr. Vielmehr nehmen sie eine interpretative Herstellung und argumentative Vermittlung von Interessen vor. Bürgerwille und die Einzelinteressen sind keine substanziellen Entitäten, die unabhängig vom kommunikativen Prozess der Repräsentation exi­stieren. Dies führt dazu, dass Repräsentation nicht eine Kausalübertragung von ontologisch inhärenten Interessen ist, die von den Mitgliedern der Gesellschaft auf die Vertretungskörperschaft abgebildet werden. Vielmehr handelt es sich um einen intersubjektiv hermeneutischen Prozess der Willensbildung und Interessenvermittlung. Dieser Diskurs ist zumindest in dem Sinn gemeinwohlorientiert, als dass Repräsentierende nicht einfach Eigeninteressen identifizieren, sondern immer auch darzulegen versuchen, warum eine bestimmte Entscheidung und ein bestimmtes Handeln einem allgemeinen Interesse des Gemeinwesens dient oder sich auf Gründe berufen kann, die einem allgemeinen Wertempfinden entsprechen. Durch die Repräsentation vollzieht sich ein öffentlicher Ge­brauch der Vernunft, der die Vermutung zulässt, dass Interessen und Weltanschauungen sich im Licht von Gemeinwohlorientierung und allgemeiner Menschenvernunft herausbilden und durchsetzen. 

Repräsentation kann sich auf einer Bandbreite zwischen dem direkten und gebundenen Mandat und der völligen Freiheit der Repräsentanten bewegen. Für die parlamentarische Repräsentation hat sich das Treuhänder-Mo­dell, will heißen: freies Urteil der Repräsentanten durchgesetzt. Aus gutem Grund, denn nur das freie Urteil der Repräsentanten ermöglicht einen hermeneutisch-diskursiven Prozess der Interessenkonstitution und Entscheidungsfindung.

In der politischen Theorie ist der Begriff der Repräsentation großer Kritik ausgesetzt. Dabei bildet den hauptsächlichen Kritikpunkt die Frage, ob die genannten prozeduralen Voraussetzungen der Repräsentation über  einen reinen Formalismus hinausgehen und die Mitglieder des Gemeinwesens tatsächlich „vertreten“ werden.  Bei dieser Frage nach der inhaltlichen Repräsentation muss aber davon ausgegangen werden, dass nicht einfach einzelne Personen als individuelle Entitäten oder als homogene Willenseinheiten repräsentiert werden, sondern dass sich im Prozess der Repräsentation Interessen und Bedürfnisse überhaupt erst konstituieren. Diese Interessen sind in den einzelnen Personen diffus, gegenläufig, widersprüchlich. Sie können andererseits zu gemeinsamen Interessen verschiedener Personen verbunden werden. Deshalb erfährt die Repräsentation in der Frage nach der Repräsentationsbasis in der modernen Demokratie eine sektorielle Differenzierung, wobei die im Parlament einsitznehmende Partei als wichtigste Grundeinheit dieser Differenzierung betrachtet werden muss. Noch basaler ist die territoriale Differenzierung der Repräsentationsbasis. Politische Vertretungskörperschaften werden nach bestimmten Hoheitsgebieten konstituiert und gewählt. Ich werde darauf noch zu sprechen kommen.

Repräsentation versus Partizipation?

In der politischen Rhetorik aber auch in der Wissenschaft wird der Gedanke der Repräsentation oft gegen die direkte Demokratie abgewogen oder ihr kontradiktorisch entgegengesetzt. Im Geist von Jean-Jacques Rousseau hält man die repräsentative Demokratie gegenüber der partizipativen (direkten) für eine Mangel- und Dekadenzerscheinung der Moderne.

Diese Entgegensetzung von Repräsentation und Partizipation ist aber fragwürdig. Die Repräsentation ist eine Form der Partizipation. Durch politische Gleichheit, aktives und passives Wahlrecht, allgemeine Wahlen, Versammlungsfreiheit, freie Mitgliedschaft in Parteien und politische Parteienvielfalt, kurz: durch den Prozess der Repräsentation wird politische Partizipation gewährleistet. Das Gegenteil von Repräsentation ist nicht Partizipation, sondern Exklusion von politischen Rechten. Das Gegenteil von Partizipation ist nicht Repräsentation sondern Enthaltung.

Partizipation im Sinn einer völligen Negation von Repräsentation kann nicht als Ideal gelten, von dem man aus pragmatischen Gründen abrückt. Repräsentation ist kein „second best“. Dafür gibt es mindestens zwei Gründe: Erstens den schon genannten Zusammenhang, dass Gemeinwohlorientierung, Bürgerwille und Interesse nicht Dinge sind, die an sich existieren. Es handelt sich vielmehr um Handlungsorientierungen, die durch die Verfahren der repräsentativen Vermittlung überhaupt erst entstehen. Zweitens: Im – völlig unmöglichen – Fall, dass Partizipation als ein direktes Wahrnehmen der legislativen, exekutiven und judikativen Funktion durch die Basisgemeinschaft effektiv stattfände, wäre dies eine völlige Abschaffung der Gewaltenteilung, eine absolute Monarchie des Volkes. Die Gewaltenteilung konstituiert sich durch Repräsentation. Letztere ist deshalb als irreduzibles Element demokratischer Legitimität zu betrachten. 

Die moderne, auf allgemeinem Wahlrecht beruhende Repräsentation und die direkte Demokratie können also nicht prinzipiell gegeneinander ausgespielt werden. Das bedeutet aber, dass auch die Gegenposition fragwürdig ist, nämlich dass nur die repräsentative Demokratie die wahre Demokratie sei und direktdemokratische Instrumente ausschliesse. Richtig scheint mir nur die These, dass sich Demokratie ohne Repräsentation nicht konstituieren kann. Daraus folgt aber keine prinzipielle Ablehnung von direktdemokratischen Instrumenten. Wo repräsentative und direkte Demokratie miteinander existieren, steht die halbdirekte Demokratie zur repräsentativen in einem Ergänzungsverhältnis, das sich als Korrektur der langen Repräsentationsketten, der mangelnden Transparenz und der Tendenz zu Paketlösungen und Tauschgeschäften im modernen Parlamentarismus und Parteiensystem aufdrängt.

Demokratische Repräsentation in der EU

In akzentuierter Weise stellt sich das eben genannte Problem im konsoziativen Gemeinwesen (vgl. 17). Dieses ist politisch organisiert, weist eine starke Zerklüftung von Segmenten auf, die unter sich eine Machtteilung vornehmen und in nicht vergemeinschafteten Politikfeldern ihre Souveränität behalten. Für gemeinschaftliche Politikfelder wird in konsoziativen Gemeinwesen an der Proportionalität der Repräsentation in der Entscheidungsfindung festhalten, wobei auch Veto-Rechte gewährt werden und opt-out-Klauseln gelten. Es ist plausibel, die Europäische Union als konsoziatives Gemeinwesen zu begreifen und das Problem der demokratischen Repräsentation in der EU im Rahmen dieses Konzepts zu thematisieren.

Die Demokratiedefizitthese

Die Demokratiedefizitthese (Ddt) behauptet in der Stammtischversion, dass die EU sich nicht selbst beitreten könnte, weil sie die Demokratiekriterien nicht erfüllt, die sie an ihre Mitglieds- und Kandidatenländer stellt. Die Ddt setzt sich in ihrer akademischen Standardversion aus folgenden Hauptelementen zusammen:

Erstens wird behauptet, die EU leide unter einem Repräsentationsdefizit. Das Europäische Parlament, sprich das Organ der allgemeinen Repräsentation in der EU, verfüge im Vergleich zu einem nationalstaatlichen Parlament nur über eingeschränkte Kompetenzen. Außerdem werde es nicht durch ein in allen Ländern gleiches Wahlrecht bestellt und die Nationalstaaten stellten gleichzeitig die Wahlkreise dar. Die These des Repräsentationsdefizits wird zuweilen auch damit begründet, dass der Adressatenkreis der Regelungssysteme in der EU auf Grund der variablen Geometrien (opt-out Klauseln, unterschiedlichen Reichweiten, unterschiedlichen Geschwindigkeiten der Integration) nicht klar feststehe. In diesem offenen System sei es nicht möglich, Regelungen und Wirkungen einander eindeutig zuzuordnen.

Zweitens wird argumentiert, dass in der EU keine direkte oder indirekte Wahl der Exekutive durch die EU-Bürgerschaft oder in das Europäische Parlament auf Grund eines unionsweiten Willensbildungsprozesses stattfinden könne.

Drittens vermisst man ein eigentliches Europäisches Volk, sei es als juridische Fiktion eines Staatsvolks, sei es im Sinn einer Erfahrungs-, Erinnerungs- und Kommunikationsgemeinschaft, die ihre gemeinschaftlichen Anliegen in einer allen Beteiligten zugänglichen Sprache erörtern und eine Vertrauensbasis für die Implementation von Mehrheitsentscheidungen bilden könne.

Viertens wird auf die langen Legitimationsketten zwischen den zentralen Organen der EU und den Völkern der Mitgliedstaaten hingewiesen. Damit ist gemeint, dass z. B. die Mitglieder der Kommission zwar durch demokratisch gewählte Regierungen und das Europäische Parlament eingesetzt werden, dass dieser Wahl aber zunächst ein landesinternes Auswahlverfahren innerhalb der geschlossenen Zirkel der Parteien und dann zusätzlich ein Feilschen zwischen Regierungen vorausgehe, so dass sich zwischen dem „Volkswillen“ und der Wahl eines Mitglieds der EU-Kommission mehrere Etagen schieben und die legitimatorische Luft bis hinauf in die Höhen der Europäischen Organe immer dünner werde. Ein anderes Beispiel für diese Art Defizit ist die geringe, auf Ratifikation und Umsetzung reduzierte Kompetenz der nationalen Parlamente im europäischen Gesetzgebungsprozess. 
Schließlich verweist die Demokratiedefizitthese auf die Inkongruenz zwischen Herrschaftsausübenden und Herrschaftsbetroffenen in der EU. Die Bürger seien in unzureichender Weise am Zustandekommen von Regelungen beteiligt (input-Inkongruenz) und diesen in unterschiedlicher Weise unterworfen (output-Inkongruenz).

Schwierigkeiten mit der Demokratiedefizitthese

Die herkömmlichen Argumente gegen die Ddt laufen auf die Behauptung hinaus, dass die output-Legitimität (sprich: Effizienz in der Gewährung von Dienstleistungen, Erfüllung von messbaren Standards usw.) im Regierungssystem der EU die input-Legitimität (sprich: angemessenen demokratische Beteiligung an der Entscheidungsfindung durch Partizipation und Repräsentation) tendenziell ersetzt. Es geht mir in der Folge nicht um eine Verteidigung dieser Argumente der sogenannten Demokratiethese, sondern um eine präzisere Vorstellung der möglichen demokratischen Struktur des Regierungssystems der EU und um die Rolle der Repräsentation.

Erstens: Vieles, was als strukturelles Demokratiedefizit der EU betrachtet wird, gilt für die demokratische Regierungsform an sich. Es ist inadäquat, es spezifisch der EU anzu­lasten. Michael Zürn zum Beispiel verweist auf die Bedingung der angemessenen und gleichen Repräsentation der von der Regelsetzung betroffenen Personen, die in der EU nicht erfüllt sei (19, S. 243). Der Begriff der Betroffenheit ist aber für die Begründung des Kongruenzprinzips, auf das sich Zürn beruft, für die Bestimmung eines allgemeinen Geltungsbereichs des Gesetzes und der allgemeinen Mitbestimmung im Gesetzgebungsverfahren alles andere als hilfreich. Betroffenheit impliziert eher eine asymmetrische Beteiligung an Regelungsverfahren. Unter Berufung auf Betroffenheit können bei einem Gesetz über Segelboote, die Segelbootbesitzer und Verkehrsteilnehmer von Wasserwegen eine privilegierte Mitbestimmung einfordern. Auch ist der Modus des Betroffenseins nicht klar. Vom Bau einer Straße sind Anwohner anders betroffen als Benützer, wobei es sich aber nicht um zwei absolut getrennte Gruppen handelt usw.

Der Begriff der Betroffenheit, der immer wieder direkt mit der Kongruenzbedingung der Demokratie in Verbindung gebracht wird, leistet nicht was er vorgibt, sondern vielmehr gerade das Gegenteil. Es lassen sich mit ihm trefflich asymmetrische, sektorielle oder territoriale Beschränkungen der demokratischen Beteiligung legitimieren. Das Gegenteil lässt sich aber ebenfalls begründen, nämlich wenn ich aus dem Hinweis, dass die Politik des US-amerikanischen Präsidenten viele Nicht-US-Amerikaner betrifft, ableite, dass eigentlich die Betroffenen auch beteiligt sein sollten. Das Betroffenheitsprinzip legitimiert gleichzeitig Beschränkung und Entgrenzung der Beteiligung. Es steht in einem unklaren Verhältnis zum Kongruenzprinzip. Autonomieschonende Veto-Rechte und opt-out-Klauseln, die als Verstoß gegen das Kongruenzprinzip gelten, können mit dem Betroffenheitsprinzip begründet werden. Es ist deshalb missverständlich, mit diesem Prinzip, das wenn schon Defizite der Demokratietheorie offen legt, ein spezifisches Demokratiedefizit der EU zu begründen.

Zweitens muss der Behauptung eines Demokratiedefizits die Bestimmung der Analyseebene in Bezug auf das strukturelle Ideal und die zu evaluierende Realität vorausgehen. Es steht nicht von vornherein fest, dass die demokratische Struktur der EU derjenigen des Nationalstaates nachgebaut werden kann und soll. Auch wenn dem so wäre, ergäbe sich zunächst die Frage, welche der zahllosen nationalstaatlichen Demokratiemodelle für die EU normativ sein soll. Da wo die nationalstaatliche Demokratie als Vorbild für die EU genommen wird, führt die strukturelle Vielfalt der Ausformungen nationalstaatlicher Demokratie dazu, dass die Resultate der Analyse gemäss dem je verschiedenen nationalstaatlichen Vorbild variieren. Wird eine Demokratie, die ihre Regierung durch direkte Volkswahl bestimmt, als Vorbild genommen, wird behauptet, die EU habe ein Repräsentationsdefizit, weil ihre Bürger keinen direkten Einfluss auf die Zusammensetzung der Kommission oder des Rats ausüben können. Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente haben aber einen Einfluss auf die Zusammensetzung von Kommission und Rat, weitergehende Forderungen der Bürgerbeteiligung sind für ein System wie die EU unangemessen, ähnlich wie die Forderung der direkten Wahl des Bundesrates durch das Volk für die Schweiz. Diese würde das föderale Konkordanzsystem gefährden und in dem Sinn wohl keinen Demokratiegewinn darstellen. Schon nur dieses eine Beispiel zeigt, dass es einer Klärung bedarf, welche Norm mit welcher Realität zur Bestimmung des Demokratiedefizits in Beziehung gesetzt werden soll.

Man könnte den Spieß auch umdrehen und darauf hinweisen, dass die EU eine intergouvernamentale und supranationale Struktur ist. Die adäquate komparative Analyse ist also gerade nicht auf der nationalstaatlichen, sondern der zwischenstaatliche Ebene vorzunehmen. Unter diesem Gesichtspunkt ist zwar nicht geklärt, was unter Demokratie auf der zwischenstaatlichen Ebene genau zu verstehen ist. Es wird aber klar, dass die EU im Vergleich zu Organisationen wie der UNO und der WTO einen erheblichen Demokratievorsprung aufweist. Der wichtigste Punkt ist, dass im Gegensatz zur EU keiner dieser genannten Organisation aus ausschließlich demokratischen Mitgliedstaaten besteht und in diesen Organisationen demokratische und diplomatische Repräsentation nicht vereinigt werden. Keine dieser Organisationen verfügt über ein direkt gewähltes Parlament mit solch weitgehenden Kompetenzen, wie sie das Europäische Parlament innehat.

Die genannten Schwierigkeiten führen zur grundsätzlichen Frage, welches normative Demokratieverständnis dem europäischen Mehrebenensystem angemessen sein könnte.

Zwei Prinzipien der modernen Demokratie

Die moderne Demokratie beruht auf zwei normativen Prinzipien: dem Mehrheitsprinzip bei Wahlen und Abstimmungen und dem Prinzip von verfassungsmäßig garantierten Grundrechten.

Das begründungstheoretische Problem bei diesem Demokratieverständnis ist einerseits die Frage nach dem Verhältnis zwischen Mehrheitsprinzip und Grundrechten. Jürgen Habermas vertritt die Gleichursprünglichkeit von Individualrecht und Demokratieprinzip (Menschenrecht und Volkssouveränität), hält also die beiden Prinzipien nicht für widersprüchlich (vgl. 5). Diese Lösung überzeugt, wenn eingeräumt wird, dass die Gleichursprünglichkeit von Menschenrecht und Volkssouveränität die Notwendigkeit der prozessualen Verwirklichung einer kosmopolitischen Demokratie impliziert. Die partikularen Souveränitätsansprüche und der Wohlstandschauvinismus von „Sonnenvölkern“ führen zu Spannungen zwischen Menschenrecht und Völkersouveränität. Diese lassen sich im Sinn eines Erlaubnisgesetzes pragmatisch rechtfertigen, unterliegen aber dem historischen Imperativ, überwunden zu werden (3). 

Die demokratische Unschärferelation

Das zweite Problem ist die Tatsache, dass das Mehrheitsprinzip, wenn es rein extensional-quantitativ verstanden wird, eine homogene Einheit der Bürger und der politischen Einheit voraussetzt, die real nie gegeben ist. Damit meine ich folgendes: Wenn abgestimmt oder gewählt wird, kann man nur der Extension Rechnung tragen und die Stimmen zählen, wobei jedem Bürger und jeder Bürgerin eine gleiche Anzahl Stimmen zugestanden wird. Es kann aber nebst dem extensionalen Aspekt noch derjenige der Intensität und Streuung der Präferenzen berücksichtigt werden. Das Feststellen der Zahl der Stimmen kann in einem krassen Missverhältnis zu der Intensität stehen, mit der Stimmen abgegeben werden.

Es ist im Prinzip klar, dass verbindliche kollektive Entscheidungen nur durch ein Abzählen der Stimmen und Feststellen der Mehrheiten getroffen werden können. Das legitimationstheoretische Problem besteht aber nie nur im Zählen selbst, sondern in der institutionellen Vermittlung von Zahl, Intensität und Streuung. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Mehrheitsverhältnisse und Intensität der Präferenzen an bestimmte stabile Konstanten gebunden sind, wie zum Beispiel zwischen Angehörigen verschiedener gemeinschaftlich, territorial organisierter Kulturen und Mentalitäten. In einem reinen Mehrheitssystem würden die Angehörigen der einen majoritären Kultur die minoritäre Gruppe konstant überstimmen. Die Präferenz einer Minderheit kann bei einer rein extensionalen Berücksichtigung der Präferenzen permanent verletzt werden. Daraus entsteht ein Legitimitäts- und Kohäsionsproblem.

Die Antwort der modernen Demokratie auf dieses Problem der Unschärfe von Extension, Intensität und Streuung ist, nebst den Grundrechten, die proportionale oder gar absolute (Veto-Recht) Berücksichtigung von minoritären Gruppen innerhalb des Gemeinwesens. Politisch schlägt sich dies hauptsächlich in der territorialen Differenzierung der Repräsentationsbasis nieder, aber auch funktionale Differenzierungen und Konkordanzen können ausgleichend wirken. Generell lässt sich feststellen, dass der Föderalismus, die Prinzipien der Konkordanz und unter Umständen das Veto-Recht letztlich auf dem Bemühen beruhen, das Mehrheitsprinzip sowohl extensional als auch intensional aufzufassen und diese irreduziblen Dimensionen miteinander in dem Maß auszugleichen, dass ein dauerhaftes Funktionieren und Bestehen des Gemeinwesens möglich ist.

Es gibt also kein einfaches Demokratieprinzip, da dieses selbst eine extensionale und intensionale Dimension aufweist, je nachdem ob die reine Stimmenzahl oder die Intensität der Präferenzen berücksichtigt wird. Zurück bleibt eine „demokratische Unschärferelation“ zwischen Zahlen und Unterteilungen. Jede Demokratie kämpft mit dem Problem der Vermittlung von konträren extensionalen und intensionalen Elmenten. Allgemein als höchstes Ideal könnte vielleicht der demokratische Friede, im Sinn eines Gleichgewichts zwischen reiner Zahl und Intensität in der Repräsentation und in den Regeln der Entscheidungsfindung gelten. Es besteht immer ein Bedürfnis des Austarierens von gegenläufigen Elementen durch autonomieschonende, proportionale Repräsentation und qualifizierte Mehrheitsentscheide.

In multikulturellen, föderalistischen oder konsoziativen Gemeinwesen und Mehrebenensystemen, in denen die politisch-territorialen Trennlinien in wichtigen Aspekten oft auch den kulturellen und emotional sensiblen „Grenzen“ entsprechen, akzentuiert sich das Bedürfnis der territorialen Differenzierung der Repräsentationsbasis zum Ausgleich zwischen Extension und Intension der Präferenzen. Genau dies ist für die EU der Fall. Gerade der nicht rein majoritäre, nicht rein parlamentarische und komitologisch-deliberative Charakter der Repräsentation (in Rat, Kommission und Konvent) gewährleistet (einstweilen) ein komplexes Gleichgewicht und die Aufrechterhaltung der Demokratie im europäischen Maßstab. Das Prinzip des Ausgleichs zwischen Zahl, Intensität und Streuung kennt viele Aspekte, von denen die Autonomie der einzelnen politischen Teileinheiten sich als wichtigstes durchgesetzt hat. Sie führt zur Proportionalität in der Repräsentation, in der Ernennung von Beamten und in der Allokation von Mitteln. Sie begründet auch Veto-Rechte und opt-out-Klauseln. 

Aus historischen Gründen hat sich unter allen möglichen Differenzierungen die territorial-politische Einheit des Nationalstaates durchgesetzt. Dieser politischen Einheit kommt in Europa mit Abstand die größte Bedeutung zu. Deshalb gelten die Nationalstaaten bei der Festlegung der territorialen Differenzierung der Proportionalität der Repräsentation innerhalb der EU zu Recht als Grundeinheiten, vor aller funktionalen und territorialen Differenzierung. Eine weitergehende Berücksichtigung der Regionen im Gesetzgebungsprozess ist sicher nicht grundsätzlich abzulehnen, aber gegen andere Kriterien wie die größere Berücksichtigung der nationalen Parlamente oder die Reduktion der Komplexität des Kodezisionsverfahrens in der Gesetzgebung abzuwägen.

Garant von Demokratie ist also nicht einfach ein extensional verstandenes Mehrheitsprinzip in allgemeinen Wahlen und Abstimmungen und auch nicht einfach ein Verfassungstext, der individuelle Grundrechte garantiert. Die Demokratie definiert und realisiert Mehrheitsprinzip und Menschenrecht innerhalb eines komplexen Konstrukts von territorialer und funktionaler Differenzierung der Repräsentation in verschiedenen Institutionen, von Proportionalität der Repräsentation und des Stimmengewichts in Entscheidungsverfahren der Vertretungskörperschaften. Im Allgemeinen führt dies in föderalen und konsoziativen Gemeinwesen zu einer Überrepräsentation von kleineren Einheiten und Minderheiten, die davor geschützt werden sollen, permanent überstimmt zu werden. Dieses Prinzip liegt in der EU vor allem dem Wahlmodus und der Zusammensetzung der Kommission und des Rats zu Grunde.

Das territoriale Differenzierungsprinzip der Repräsentationsbasis zeigt sich des weiteren in der Bestimmung der Sitzzahl pro Mitgliedsland im Parlament und der Bestimmung der Stimmenzahl der Länder im Abstimmen nach qualifizierten Mehrheiten im Rat. Ferner muss auch das Veto-Recht für bestimmte Bereiche als Autonomieschonung der nationalstaatlichen Demokratien im Grund als Prinzip verstanden werden, das auf dem Demokratieprinzip in seiner intensionalen Bedeutung fußt.

Ausgleich von Zahl und Intensität in der Entscheidungsfindung der EU

Ist es möglich, für die EU, auch für eine stark erweiterte EU, Regeln der Operationalisierung dieses Prinzips des Ausgleichs von Zahl und Intensität im Demokratie- und Re­präsentationsprinzip zu formulieren?

Die mangelnden gesetzgebenden Kompetenzen des Parlaments werden als ein wichtiges Element des Repräsentationsdefizits betrachtet. Das Parlament hat nur eine Veto-Recht und das Recht, Gesetzgebung aufzuschieben oder abzuändern; dies in einem komplizierten Verfahren mit dem Rat und der Kommission, wobei letztere das alleinige Vorschlagsrecht innehat. Diese eingeschränkte Kompetenz des Europäischen Parlaments verstößt aber nicht prinzipiell gegen das Demokratieprinzip. Vielmehr beruht sie auf dem Prinzip des Ausgleichs von supranationaler Mehrheitsdemokratie und nationalstaatlicher Autonomie. In die Theorie übersetzt heißt dies, dass diese Einschränkung auf dem Ausgleich des extensionalen und intensionalen Aspekts der Präferenz beruht. Der Grund für die Einschränkung ist also selbst ein demokratietheoretischer.

Ein Ausbau der Kompetenzen des Parlaments, aber auch der Übergang zu mehr Abstimmungen nach dem Mehrheitsprinzip im Rat müssten, ceteris paribus, demnach durch autonomieschonende Maßnahmen kompensiert werden. Dafür gibt es den Vorschlag von Philippe Schmitter (18, S. 75-114). Anstatt einer proportionalen Sitzverteilung im Parlament gemäss Bevölkerungszahl und an Stelle einer proportionalen Verteilung von Stimmen in Abstimmungen nach qualifizierter Mehrheit des Rats schlägt Schmitter eine gleiche proportionale Proportionalität in beiden Gremien vor, bei der die Sitzbeziehungsweise Stimmenzahl durch die Quadratwurzel der Bevölkerungszahl ermittelt wird. Ziel ist immer die Verhinderung einer Tyrannei der Mehrheit oder eines Directoire der Großstaaten. Ziel ist die Verhinderung einer hegemonialen Demokratie.

Zweitens schlägt Schmitter vor, zum Zweck der Bewahrung von nationalen Sensibilitäten und gleichzeitiger Sicherstellung relativer Effizienz in der Entscheidungsfindung im Rat, die Staaten der EU in drei Gruppen einzuteilen: die grossen Staaten, die mittleren und die kleinen. Dies im Hinblick auf einen Ersatz des Einstimmigkeitsprinzips für die national sensiblen Bereiche durch das Prinzip der „concurrent majorities“. Das heißt, dass eine Vorlage jeweils auch in jedem der drei Kollegien eine Mehrheit finden müsste und nicht nur eine qualifizierte Mehrheit des ganzen Rats. Schmitter kann mit diesem Sy­stem sogar aufzeigen, dass eine EU mit 35 in Frage kommenden Mitgliedern funktionsfähig wäre, ohne grundsätzlichen Systemwechsel im Entscheidungsverfahren und dessen institutioneller Gestaltung. Keine Staatengruppe müsste befürchten, von der Gesamtbevölkerungsmehrheit oder von einer anderen Staatengruppe, also die kleinen von den großen, überstimmt zu werden. 

Diese Kalkulationen können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Diversifizierung der Repräsentationsbasis und die Aneinanderreihung von Repräsentationsketten zu Koppelgeschäften unter den Repräsentanten und zu Paketlösungen führen, bei denen Präferenzen zum Tauschobjekt werden. Dadurch geht die autonomieschonende Wirkung der territorialen Differenzierung der Repräsentationsbasis zum Teil wieder verloren. Hinzu kommt, dass die Differenzierung der Repräsentationsbasis gemäß großen, mittleren und kleineren Staaten das grundsätzliche Problem bestehen lässt, dass sich nationale Interessen und Präferenzen nicht nur nach diesem Gesichtspunkt bilden, sondern auch von sektoriellen Interessen und dem links-rechts-Schema durchkreuzt werden. Die sektoriell-funktionale Differenzierung der Repräsentation kommt in diesem feingliedrigen System der territorialen Differenzierung zu kurz.

Aus den bisher gemachten Erläuterungen lässt sich also der Schluss ziehen, dass demokratische Repräsentation ab einem bestimmten Komplexitätsgrad des konsoziativen Gemeinwesens prekär wird und durch territoriale Differenzierung und proportionale Proportionalität nicht definitiv überwunden werden kann.

Vermehrung der Repräsentation durch die EU

Die Prekarität der Repräsentation im konsoziativen Gemeinwesen ist aber nur die eine Seite der Medaille. Die andere Seite ist folgende: Wenn man sich vor Augen führt, in welchen Organen die Unionsbürgerin vertreten wird und durch direkte oder indirekte Wahl einen Einfluss hat, stellt man fest, dass die demokratische Repräsentation in der EU weit über den herkömmlichen nationalen Horizont hinausgeht und somit in politischen Realitäten wirkt, die im traditionellen internationalen System zwar direkt auf den Nationalstaat einwirken, auf dessen Gestaltung die Nationalbürger aber keinen direkten Einfluss haben.

Es entsteht somit durch das System der EU auch ein Mehr an demokratischer Repräsentation. Das ist auch ein Mehr an Demokratie für die Bürger, die, z.B. durch die direkte Wahl des Europäischen Parlaments in diesem zwischenstaatlichen Bereich besser vertreten sind, als Bürger, die auf dieser Ebene nur durch ihre Regierung und eine handvoll nichtgewählter Diplomaten vertreten werden.

In und durch die EU werden internationale Entscheidungsorgane mit Organen demokratischer Repräsentation verbunden. Obschon dies nur in prekärer Weise geschehen kann, stellt sich die Frage, ob im Vergleich zu anderen realpolitischen Optionen, z. B. dem klassischen Internationalismus, für den einzelnen EU-Bürger insgesamt wirklich eine defizitäre Bilanz an Repräsentation entsteht. Ich würde dies verneinen.

Berücksichtigt werden muss dabei auch, dass die EU den Bürgern ein Wahlrecht auf der lokalen und europäischen Ebene einräumt, wenn sie in einem anderen Mitgliedland leben. Auch hier ergibt sich ein Mehr an Repräsentation unter ökonomischen Zwängen zur Mobilität.

Grenzen der Demokratisierung

Die Demokratiedefizitthese verschleiert also mehr als sie klärt. Es gibt kein Demokratiedefizit der EU, das nicht auf allgemeine Probleme der Demokratie im Sinn des Austarierens von gegenläufigen extensionalen und intensionalen Elementen durch Konkordanzdemokratie in konsoziativen Systemen verweist. Die Grenzen der Repräsentation können durch innere Reformen der Regeln nicht vollständig eliminiert werden. Von einem bestimmten Grad an, sind die Maßnahmen zur „Demokratisierung“ nur noch Nullsummenspiele zwischen gegenläufigen extensionalen und intensionalen Bedingungen der Demokratie. Dass die EU in dieser Hinsicht an ihre Grenzen stößt, zeigt der neue Verfassungsentwurf, der in Sachen parlamentarischer Repräsentation und Proportionalität in der Entscheidungsfindung nur Veränderungen innerhalb des geltenden Systems vorsieht. Die Kompetenzen des Europäischen Parlaments werden ausgebaut, bleiben aber beschränkt. Am Prinzip der Kodezision und des alleinigen Vorschlagsrechts der Kommission soll nichts geändert werden. 

Das traditionelle Korrektiv der Prekarität der demokratischen Repräsentation in konsoziativen Systemen ist die direkte Demokratie. Aber auch direktdemokratische Instrumente unterstehen der Schwierigkeit des Ausgleichs von Extension und Intensität, auch sie müssen unter autonomieschonenden Gesichtspunkten eingeführt werden. Der Anfang der direkten Demokratie ist in der EU übrigens gemacht. Es ist dem Integrationsprozess zu verdanken, dass in Europa in den letzten Jahren in vielen Mitgliedstaaten Volksabstimmungen stattgefunden haben und die Form der Referendumsdemokratie in Ländern in den Blick kommt, in denen sie für die Bestimmung der nationalen Politik bisher nicht praktiziert wurde. Ein obligatorisches Referendum in jedem EU-Land über geänderte oder neue Punkte im EU-Verfassungsvertrag könnte ein Mehr an Partizipation ohne Autonomieverlust bedeuten.

 

Literatur

Allgemeine Literatur zur Demokratie

1.) Abromeit, Heidrun: Wozu braucht man Demokratie? Die postnationale Herausforderung der Demokratietheorie. 200 S., kt., € 15.80, 2002, Leske + Budrich, Opladen.  

 

 

 

2.) Barber, Benjamin: Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. 338 p., £ 13.95, 1986, University of California Press.

3.) Cheneval, Francis: Die kosmopolitische Transgressivität der modernen Demokratie, in: Kohler, G./ Marti, U. (Hg.): , de Gruyter, Berlin, 2003, S. 102-119.

4.) Habermas, Jürgen: Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaates. 704 S., kt., stw 1361, € 20.—, 1998, Suhrkamp, Frankfurt.  

5.) Habermas, Jürgen: Der demokratische Rechtsstaat – eine paradoxe Verbindung widersprüchlicher Prinzipien? in: Ders.: , Suhrkamp, Frankfurt, 2001, S. 133-151. 

Zu Repräsentation und repräsentativer Demokratie

6.) Böckenförde, Ernst W.: Mittelbare/ repräsentative Demokratie als eigent­liche Form der Demokratie, in: Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift für K. Eichenberger, 1982, S. 301-328.

7.) Gusy, Christoph: Demokratische Repräsentation, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 36/3 (1989) 264-285.

8.) Herzog, Dietrich: Was heißt und zu welchem Zweck studiert man Repräsentation?, in: Ders. / Bernhard Weßels (Hg.): Konfliktpotentiale und Konsensstrategien, Leske + Budrich, Opladen 1989, S. 307-335.

9.) Mansbridge, Jane: Rethinking Representation, in: American Political Science Review 97/4 (2003) 515-528.

10.) Pitkin, Hannah: The concept of representation. Vi, 323 p., 1972, £ 13.95, University of California Press, Berkeley.

11.) Plotke, David: Representation is Democracy, in: Constellations 4/1 (1997) 19-34.

12.) Schmitt, Hermann / Thomassen, Jacques (eds.): Political Representation and Legitimacy in the European Union. 292 p., £ 40.—, 1999, Oxford University Press, Oxford. 

Zur Demokratie in der EU

13.) Chryssochoou, Dimitris: Democracy in the European Union, 1998, Tauris.

14.) Héritier, Adrienne: Elements of democratic legitimation in Europe: an alternative perspective, in: Journal of European Public Policy 6/2 (1999) 269-282.

15.) Hug, Simon: Voices of Europe. Citizens, Referendums and European Integration, 184 p., 2002, cloth $ 61.—, pbk. $ 22.95, Rowman and Littlefield, Lanham. 

16.) Moravcsik, Andrew: In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union, in: Journal of Common Market Studies 40/4 (2002) 603-624. 

17.) Schmidt, Manfred G.: Der konsoziative Staat. Hypothesen zur politischen Struktur und zum politischen Leistungsprofil der Europäischen Union, in: Edgar Grande / Markus Jachtenfuchs (Hg.): Wie problemlösungsfähig ist die EU? 2002, Nomos, Baden-Baden,  S. 33-58.

18.) Schmitter, Philippe C.: How to democratize de European Union ... and why bother? 172 p., pbk, £ 11.95, 2000, Rowman & Littlefield, Lanham.

19.) Zürn, Michael: Regieren jenseits des Nationalstaates, 1998, Suhrkamp, Frankfurt (im Buchhandel vergriffen).

20.)

Michael Funken:

Autor

Francis Cheneval ist Professor für Philosophie an der Universität Zürich. Ein ausführlicherer Beitrag zum Thema ist in den „Basler Schriften zur europäischen Integration“ (Nr. 67) erschienen.